| Geopolítica Energética |
Profesor e Investigador UBA Director del Centro de Estudios de Energía, Política y Sociedad (CEEPYS) Energía y civilización La energía es la base de nuestra civilización industrial y, por lo tanto, la cuestión energética se ha instalado hoy en la región y se ha constituido en uno de los temas más relevantes de la agenda de nuestros países. Además, hoy se están discutiendo estrategias alternativas al proceso de integración energética fomentado por Estados Unidos en la década de los noventa y donde la incorporación de Venezuela al Mercosur es un hecho fundamental para este nuevo proceso. La característica distintiva de nuestra civilización es que se ha desarrollado a partir del establecimiento un régimen energético sustentado en los combustibles fósiles. Primero fue el carbón que dio un impulso extraordinario al sistema de producción fabril y permitió la expansión de la Revolución Industrial. Luego el petróleo que marcó una nueva era y, en estos últimos años, se ha sumado el gas a esta fuente energética abundante, versátil y barata. Pero abundante no es eterno, y hoy el mundo está mirando con preocupación el agotamiento de los hidrocarburos, ya que más del 80% de la energía consumida a nivel mundial proviene de combustibles fósiles, de los cuales un 35% corresponde al petróleo y un 21% al gas. En este contexto, los países desarrollados están implementando distintas políticas para garantizarse el suministro de hidrocarburos que les permitan seguir sustentando su nivel de vida. Es por esto que el problema energético es actualmente una de las causas más importantes de los conflictos mundiales y está definiendo la agenda de los países desarrollados . La era del carbón se caracterizó porque el recurso se encontraba en los países industrializados, es decir, los países eran autosuficientes energéticamente. Por el contrario, con el petróleo no ocurrió lo mismo. Salvo Estados Unidos, que hasta la década de los 70 se autoabastecía de hidrocarburos, la era del petróleo se caracterizó por la existencia de países productores y países consumidores, a los que se sumaban los grandes trusts petroleros como actores fundamentales del negocio de la energía. Las relaciones entre estos tres actores fueron caracterizando el desarrollo de la industria petrolera a través de su historia. Después de la disolución de la Unión Soviética y de la guerra del Golfo surge un nuevo escenario de aparente cooperación entre los países productores y consumidores que da comienzo a una etapa que se caracteriza por la búsqueda de coordinación de objetivos y acciones entre los países productores de la OPEP, No-OPEP y ex Unión Soviética, los países consumidores y las compañías petroleras con el objetivo de lograr un mercado estable que, coincidiendo con el fin de la Guerra Fría, estableciera un sistema de abastecimiento petrolero previsible y seguro. Ese fue el escenario de los noventa donde se implementaron en nuestra región las políticas de reforma del estado y de integración energética impulsado por Estados Unidos. En ese momento se consideraba que el petróleo no tenía valor estratégico y que era un commoditie más. Sin embargo, hacia finales del siglo pasado comienza un nuevo escenario generado por dos factores que marcan el comienzo de una nueva etapa distinta a todas las anteriores: por primera vez en la era del petróleo, la oferta tiene dificultades para satisfacer la demanda. Esto se debe a dos factores fundamentales: • El crecimiento sostenido de China, e India en menor medida, comienza a requerir cada vez más cantidad de hidrocarburos. China pasa en pocos años, de ser un país exportador al segundo importador de crudo después de Estados Unidos. • La proximidad de alcanzar el cenit de la producción petrolera mundial, “peak oil”, lo que genera el comienzo de lo que se conoce como la segunda etapa de la era del petróleo caracterizada por una oferta que no puede satisfacer la demanda, por la declinación de los yacimientos de los países no OPEP y por un corrimiento hacia la producción de los países OPEP.
Esta situación provoca que los países OCDE junto a China busquen garantizar su suministro energético a partir de tomar posiciones geopolíticas agresivas y, simultáneamente, buscar acuerdos con los países que tienen más reservas de hidrocarburos. En este contexto, América Latina tiene una situación particular, ya que tiene los recursos para autoabastecerse energéticamente. Por lo tanto es fundamental desarrollar políticas de integración energética, de inversiones conjuntas y de cooperación que fortalezcan a la región ante las tensiones inevitables que se van a producir a nivel mundial por el agotamiento de los hidrocarburos y una posible crisis energética global. Estados Unidos tiene claro el problema y lo toma como un problema de seguridad más que económico, y nuestra región debe seguir este criterio actuando conjuntamente.
Importancia del mercado energético de América Latina para Estados Unidos Estados Unidos es actualmente el mayor productor, el mayor consumidor y el mayor importador de energía del mundo. Es le primer productor de petróleo y gas de América y tiene las mayores reservas de gas del continente, pero es vulnerable desde el punto de vista energético. Consume más de 20 millones de barriles diarios e importa 12 millones. Sus mayores abastecedores de crudo y productos refinados en 2003 fueron Canadá (2,1 MMBD), Arabia Saudita (1,8 MMBD), México (1,6 MMBD) y Venezuela (1,4 MMBD). A principios de la década de los setenta diversos analistas del mercado petrolero mundial advirtieron sobre la amenaza que sobre la seguridad nacional tendría en el mediano plazo la carencia de fuentes seguras de hidrocarburos. Este es un tema que es importante destacar, ya que los países centrales, especialmente Estados Unidos, consideran el tema energético como un problema de seguridad y, por lo tanto, se sienten autorizados a establecer “políticas de seguridad” en función de sus necesidades energéticas. Por otra parte, los países productores y exportadores de energía ven a la cuestión energética como un problema de soberanía, generándose entonces una tensión inevitable. Esta problemática no es nueva. A principios del siglo pasado, Estados Unidos sintió también que era vulnerable energéticamente y desarrolló en la región “la diplomacia petrolera”. Es así que evitó la reforma de la constitución mexicana que nacionalizaba el petróleo en 1916 y salió a la búsqueda de reservas por todo el continente. Los enfrentamientos entre la Standard Oil y el General Mosconi motivaron, por ejemplo, la creación de YPF en 1922. Hacia finales de los ochenta, diferentes investigadores señalaban que las reservas petroleras de Estados Unidos estaban prácticamente en línea de agotamiento, con el agravante de que en una década no habían sido descubiertos nuevos yacimientos de petróleo, al contrario de lo que había ocurrido en otras partes del mundo. En 1990, George Bush presenta la “Iniciativa de las Américas” donde, entre otras cosas, desarrolla la idea de facilitar el ingreso de las empresas petroleras de su país en el mercado energético de América Latina. Esta iniciativa tuvo una amplia e inesperada acogida por la mayoría de los gobiernos latinoamericanos, principalmente por los “tres Carlos”: Carlos Salinas en México, Carlos Andrés Pérez en Venezuela, Carlos Saúl Menem en Argentina. (¿Será casualidad los problemas con la justicia que tuvieron después los “tres Carlos”?) Justamente, durante esos años, los gobiernos latinoamericanos estaban avanzando en reformas estructurales en las economías de sus países, impulsando políticas de fomento a las exportaciones, apertura comercial y atracción de inversión extranjera directa. Esta reforma estructural significó un cambio fundamental en el paradigma de las relaciones económicas interregionales, pues se pasó de una concepción del desarrollo hacia adentro, al de crecimiento con base en la desregulación económica y la apertura al capital extranjero. Clinton (1993 – 2001), decidió ampliar la Iniciativa, aunque con otro nombre y supeditado a la integración económica continental. Los temas incluidos fueron básicamente cinco: el desarrollo económico sustentable, el fortalecimiento de la democracia, la integración energética hemisférica y la lucha contra el narcotráfico. El cuarto tema no aparecía de manera expresa en la Iniciativa de George Bush, aunque estaba claro que ante la oleada privatizadora en América Latina, este sector estaba considerado en la integración económica. La privatización de la industria energética latinoamericana fomentó un fuerte flujo de capitales. Se calcula que la inversión directa de la industria energética en el continente americano subió de menos de dos mil millones de dólares en 1990 a 46 mil millones en 1997, de los cuales América Latina y el Caribe captaron 23 mil millones de dólares. Las inversiones y el descubrimiento de nuevos yacimientos de gas en Perú, Bolivia, Venezuela y Colombia, así como nuevos yacimientos de petróleo en Argentina, Colombia y Brasil, impulsaron el crecimiento de la producción de hidrocarburos en Sudamérica, elevando la participación en el mercado mundial de energía de 6 a 6,5% (EIA 2003) Desde una perspectiva geopolítica, las reservas latinoamericanas de petróleo y gas son estratégicas para Estados Unidos por las siguientes razones: el hidrocarburo latinoamericano (en su mayoría petróleo pesado) es más barato que el del Golfo Pérsico, está ubicado en territorios políticamente estables y controlables por Estados Unidos y está más cerca del territorio norteamericano Por último, la privatización de YPF en Argentina e YPFB en Bolivia, la apertura para exploración y producción a empresas privadas en Venezuela, Colombia, Ecuador, Brasil, y México convirtieron el mercado energético latinoamericano en una zona de negocios petroleros muy importantes, pero basado en la lógica de los mercados y no del desarrollo e integración regional
E l Proyecto de Integración Energética Hemisférica y las transformaciones en el sector energético de nuestra región
Al asumir Clinton la Presidencia de Estados Unidos decide apostar a una estrategia diferente para garantizar el suministro de petróleo a su país e impulsa el Proyecto Hemisférico de Integración Energética. En la Cumbre de Miami de 1994, el tema energético recibió un trato diferenciado respecto a otros, pues para los dos grandes exportadores de petróleo del continente, México y Venezuela, la integración de este sector se establecería sobre la base de proyectos conjuntos de distribución y comercialización de hidrocarburos y energía eléctrica, y de manera restringida en la producción y exploración de hidrocarburos. Esto se debía a las limitaciones que existían en estos países a las operaciones de las empresas privadas en este sector. En la Declaración de Principios de la 1ra. Cumbre de las Américas se habla de la integración energética pero no se aborda de manera abierta la relación entre privatización del sector y la cooperación energética, ya que los dos principales exportadores, México y Venezuela, y el principal importador, en ese momento Brasil, seguían manteniendo la protección de sus empresas estatales. Fue por ello que la integración energética quedó enmarcada en la cooperación y el fomento a políticas de eficiencia. Para llevar adelante esta política se estableció, en el documento denominado Plan de Acción, realizar reuniones específicas. En este Plan de Acción sobresalen dos compromisos: la Promoción de la Prosperidad Mediante la Integración Económica y Libre Comercio – cuyas acciones más importantes son la creación del ALCA y la Cooperación Energética- y La Garantía del Desarrollo Sustentable y la Conservación de Nuestro Medio Ambiente para las Generaciones Futuras, que en materia de energía propone una alianza para su uso sustentable. En lo que respecta a la cooperación energética, ésta fue vinculada a la acción: “Alianza para el uso sustentable de la energía”, incluida en el cuarto compromiso. Al respecto, el Plan de Acción señala que: “Las naciones del Hemisferio han iniciado una nueva era de crecimiento económico. Esta nueva era se basa en una mayor cooperación económica, en un comercio más libre y en mercados abiertos. El desarrollo económico sostenible requiere de la cooperación hemisférica en el campo de la energía”. Para cumplir las líneas del Plan de Acción, los ministros de energía del continente desarrollaron la Iniciativa Energética Hemisférica (IEH) y crearon el Comité Guía y la Secretaría Coordinadora, así como el grupo de trabajo. La IEH es un foro político para la cooperación energética entre los países americanos. La iniciativa buscaba, entre otras cosas, la complementaridad de los recursos energéticos de la región, asegurar el suministro energético y estabilizar los mercados regionales de energía. Así mismo, la IEH había ampliado las vías de comunicación entre los gobiernos, las empresas nacionales de energía y las grandes empresas multinacionales. Resultado de lo anterior son las reformas a los marcos jurídicos que regulan el sector energético nacional en la región, de manera que estos han caminado en la ruta de la desregulación y privatización del sector. La conducción de la IEH está en manos de la Reunión de Ministros de energía de las Américas. En la última reunión realizada en 2001 en Ciudad de México se planteó la necesidad de desarrollar infraestructura para la integración de mercados energéticos y “la promoción de políticas y procesos que faciliten el comercio de los productos, bienes y servicios relacionados con el sector energético”, la necesidad de fomentar “la creación y el fortalecimiento de sistemas regulatorios transparentes y predecibles” y “promover marcos legales, fiscales y regulatorios para incentivar la inversión privada nacional y extranjera en el sector energético en aquellas áreas permitidas en las respectivas Constituciones”. Como podemos observar, las políticas diseñadas se centraron en la privatización del sector energético, la creación de mercados regionales de energía, la desregulación y las reformas jurídicas acordes a las necesidades de las empresas petroleras involucradas. Estas políticas se profundizaron con el gobierno de George W. Bush que planteó la necesidad de producir hidrocarburos en cualquier lugar del mundo donde haya garantías de grandes reservas a la espera de ser explotadas. Esto estimula a las empresas estadounidenses a operar en regiones naturales protegidas o en áreas de asentamientos de minorías étnicas. Los promotores del Plan Energético Bush-Cheney insisten en que se pretende evitar un futuro negro presagiado por la crisis energética de California de 2000. El plan intenta reducir el déficit petrolero de EE.UU. que importa casi el 60% de los hidrocarburos que consume. Además, el plan pretende incrementar al máximo la producción interna y asegurarse crudo foráneo barato por la vía de las inversiones de sus empresas transnacionales. Ante esto es imprescindible estudiar un sistema alternativo de integración energética basado en el desarrollo y cooperación de los países de la región, que permita orientar las inversiones imprescindibles para garantizar la energía necesaria para el crecimiento armónico de todos los países latinoamericanos.
Surgimiento y desarrollo del nacionalismo petrolero en América Latina y bases para una nueva integración energética. A poco de iniciada la actividad petrolera en Latinoamérica, comenzaron los debates y cuestionamientos a las empresas extranjeras. Surgieron entonces posturas nacionalistas que llevaron a la creación de empresas estatales como alternativa a la inversión extranjera. La evolución de estas empresas no fue pareja. Algunas han sido más afortunadas y pueden enorgullecerse de su actuación, mientras que otras han sido poco eficientes y apenas cumplieron los objetivos para los cuales habían sido creadas. Una diferencia importante entre las empresas fue cómo se encaró la tarea de dirección y la organización de las mismas y, en general, este factor puede relacionarse con la naturaleza de la nacionalización original o de su creación. En general, pueden encontrarse históricamente dos motivos para los procesos de nacionalización y creación de empresas estatales. El primero, que se podría llamar defensivo, deriva del hecho de ver a las empresas extranjeras como una amenaza y por lo tanto la necesidad de alejarlas del territorio. El segundo motivo, en cambio, al que llamamos estratégico, surge de pensar el desarrollo petrolero en función de las necesidades del país y, por lo tanto, de generar cambios en la forma de operar de las empresas extranjeras. Si bien, muchas compañías fueron cambiando durante su historia, podemos ver que las más exitosas son las que se crearon con un objetivo estratégico por una élite política capaz de mantener el control de las mismas. En cambio, cuando la nacionalización ocurrió como una respuesta a la influencia y a problemas con las empresas extranjeras (como ocurrió en México, Perú y Bolivia), los primeros años de la empresa estatal fueron difíciles, debido en gran medida a la falta de preparación y la ausencia de una estrategia coherente para la administración de la empresa pública. Para que una compañía petrolera estatal logre desarrollarse es esencial que se le provea tanto de una serie de objetivos políticamente aceptables como que estos objetivos estén al alcance de la capacidad operativa de la empresa. En 1922 se crea en Argentina YPF y Mosconi, su impulsor y primer director, se convierte en el promotor del nacionalismo petrolero en la región. En 1930 realiza una tarea de difusión y proselitismo que lo lleva a una gira por varios países latinoamericanos planteando la importancia de la defensa del recurso natural frente a las empresas extranjeras y asociando esta defensa a la soberanía nacional. Sin embargo, YPF tuvo que luchar contra la falta de recursos y las disputas políticas que no lograban definir una estrategia clara para su desarrollo. Al fracasar en su objetivo de autoabastecimiento, su lugar como empresa estatal empezó a ser discutido en la sociedad y entre los distintos sectores políticos, generándose un círculo vicioso que dificultó aún más el cumplimiento de los objetivos. Llegamos así a 1961 donde casi todos los países latinoamericanos, productores o no de petróleo, contaban con alguna empresa estatal, aunque la legislación de cada país y el desarrollo de cada una de las empresas era muy desparejo. Ese año, por iniciativa de Venezuela y con el apoyo de Argentina se realiza una reunión de las empresas petroleras latinoamericanas, en la ciudad venezolana de Maracay, con el objetivo de coordinar esfuerzos y propuestas para un mejor aprovechamiento y defensa de los recursos hidrocarburíferos. Venezuela era en ese momento el principal exportador de petróleo de América Latina, inicia una política petrolera que cambió la relación de fuerzas en el mercado mundial. Por un lado, Juan Pablo Pérez Alfonso, entonces Ministro de Minas e Hidrocarburos de Venezuela, se convierte en el ideólogo e impulsor de la formación de la OPEP. Paralelamente a esta alianza de los países exportadores de petróleo, Pérez Alfonso, comprende la importancia de unir los esfuerzos de las empresas latinoamericanas y a través de la Corporación Venezolana de Petróleo, CVP, convoca a las petroleras estatales latinoamericanas para intercambiar ideas y establecer una estrategia de acción conjunta. Se organiza entonces la primera conferencia de Empresas Estatales Petroleras de América (CEEPA), la que tiene lugar entre el 26 y el 29 de junio de 1961, en Maracay, Estado de Aragua, Venezuela. A esta primera reunión asisten representantes de ocho empresas nacionales: Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Pórtland (ANCAP) de Uruguay; Empresa Colombiana de Petróleos (ECOPETROL), de Colombia; Empresa Petrolera Fiscal (EDF), luego Petroperú de Perú; Petróleos Mexicanos S.A. (PEMEX), de México; Petróleo Brasileiro S.A. (PETROBRAS), de Brasil; YPF e YPFB de Bolivia, además de la empresa anfitriona CVP, hoy PDVSA. Pérez Alfonso presidió esta conferencia y Juan J. Bruno de YPF fue su vicepresidente. A la clausura de sus deliberaciones asistió Rómulo Betancourt, entonces presidente de Venezuela y uno de los mayores ideólogos del nacionalismo petrolero y arquitecto de la tardía nacionalización petrolera venezolana en 1975. Pérez Alfonso mostró en esa conferencia su visión estratégica del negocio petrolero que lo había llevado a impulsar la creación de la OPEP. En su discurso de clausura declaró que “No podemos detenernos en las actividades de producir, vender o comprar petróleo para limitarnos a atender a la demanda de nuestros países o para cambiar por divisas los excedentes de producción. Tenemos que ir un poco más allá, porque el compromiso de manejar una fuente de energía tan importante como el petróleo, con la influencia que tiene en todas las actividades del hombre moderno, obliga a dirigir la propia actividad en función de esos múltiples efectos de la producción, suministro y consumo de energía”. Es necesario investigar y recuperar las ideas de este gran movimiento nacionalista e integrador que se dio en Latinoamérica respecto al petróleo para facilitar la discusión sobre las distintas alternativas a la integración energética. Es inviable una integración basada sólo en la creación de mercados energéticos regionales, dejando que la libre competencia genere sistemas de cooperación. Por el contrario, la integración debe pensarse con una perspectiva de mediano y largo plazo, donde se establezcan mecanismos institucionales de planificación, de cooperación para inversiones, transferencia de tecnología, desarrollo de obras de infraestructuras regionales y apuntar a una matriz energética regional que optimice y garantice el suministro energético para todos los países de nuestra región. En este sentido, debería volver a plantearse la idea de dar vida a una empresa energética multinacional regional. Esta idea surgió a mediados de la década pasada en acuerdos suscritos por los presidentes Fernando Henrique Cardoso y Rafael Caldera. Luego, el proyecto fue replanteado por el presidente Hugo Chávez quien explicó que se pretende integrar las empresas petroleras estatales de América Latina y del Caribe para que inviertan conjuntamente en exploración, explotación y comercialización de petróleo y gas natural. La premisa básica es que la compañía estatal sea una alianza de empresas nacionales que, respetando las decisiones soberanas y el marco jurídico de cada país, atienda el desarrollo de toda la cadena productiva en el negocio de la energía. No es una tarea fácil, pero sí necesaria. Aunque parezca paradójico, el propio vicepresidente de Estados Unidos, Dick Cheney nos marca el camino. En una reunión del London Institute of Petroleum en 1999, pronunció un discurso donde, entre otras cosas, planteó claramente:
“Obviamente hablaré desde el punto de vista de la industria del petróleo y un poco después hablaré del gas. Hace ya unos cien años que somos una industria que siempre ha tenido que bregar con el molesto problema de, una vez se ha encontrado el petróleo y bombeado a la superficie, tener que volver a encontrar nuevos yacimientos para no tener que salir del negocio. Obviamente, la producción de petróleo es una actividad que agota sus propios recursos. Cada año se deben encontrar y desarrollar reservas en la misma medida en que se extraen si se desea permanecer en pie en este negocio, simplemente mantenerse. Esto es cierto tanto para las compañías como para el mundo hablando ya en términos económicos más amplios. Una nueva compañía fusionada como Exxon-Mobil tiene que asegurarse cada año aproximadamente mil millones y medio de barriles de nuevas reservas de petróleo simplemente para poder remplazar su producción. Es como encontrar un descubrimiento en otro gran campo para una restitución del 100% o 500 millones de barriles cada cuatro meses o encontrar dos Hibernias cada año. Por lo que respecta al mundo, se espera de las compañías petrolíferas que mantengan los descubrimientos y desarrollen suficiente crudo como para compensar los más de 71 millones de barriles que se agotan cada día, además de encontrar los que satisfagan la nueva demanda. En efecto, algunos estiman que la demanda mundial de petróleo sufrirá un aumento de un 2% anual durante los próximos años mientras que simultáneamente se producirá un declive mínimo de un 3% en la producción por el agotamiento de las actuales reservas. Esto quiere decir que para el 2010 necesitaremos del orden de 50 millones de barriles adicionales cada día. ¿De dónde va a salir este petróleo? Los gobiernos y las compañías nacionales controlan aproximadamente el 90% de los activos. De ahí que el petróleo sigua siendo fundamentalmente un negocio entre gobiernos.” Y el gran negocio para nuestra América será, sin duda, lograr la integración energética.
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